aan:          Rechtbank Noord Nederland
              DigiD

betreft:      BEROEP verlenging Natura 2000-beheerplannen

datum:        8 november 2022

van:          vereniging Meten=Weten
              KvK-nummer 74720295
              gemachtigden: Geert Starre & Henk Baptist
              Gerard ter Borchstraat 51, 7944 GM Meppel
              info@metenweten.nl
              0522-260791

Geachte rechtbank,


De vereniging Meten=Weten (de vereniging), heeft ons verzocht om dit beroepschrift op te stellen tegen het besluit met de volgende kenmerken:
 

kenmerk:      39/4.1/2022001474
datum:        27 september 2022

Samenvatting beroep
De essentie van het beroep is dat de provincie in gebreke is, ten aanzien van het bepaalde in artikel 6 lid 2 van de Habitatrichtlijn door het niet nemen van de passende maatregelen waardoor nog voortdurend verslechtering optreedt, van de provinciale Natura 2000-gebieden.

Het ongewijzigd verlengen van de beheerplannen met zes jaar, betekent een voortzetting van onrechtmatig beleid, alsmede het weerhouden van inspraakmogelijkheden, om tot een beheerplan te komen dat wel voldoet aan de eisen van niet-verslechteren van het gebied.

Door niet de maatregelen te nemen, als bedoeld in artikel 6 lid 2 van de Habitatrichtlijn, is de provincie haar verplichtingen ten onrechte niet nagekomen:

https://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/faq_nl.htm


Wij verzoeken de rechtbank:

1. Buiten werking stellen van de maatregelen uit de beheerplannen die niet tot stand zijn gekomen door een juiste toepassing van artikel 6 van de Habitatrichtlijn.
2. Het stellen van een termijn waarin de provincie moet hebben voldaan aan aanpassing van de beheerplannen.

Toelichting op samenvatting beroep
De provincie heeft in de publicatie van het besluit tot verlenging een aantal overwegingen genoemd. De publicatie in het provinciaal blad:

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/prb-2022-2772.html

In bovenstaande publicatie noemt de provincie de volgende overwegingen:

1. een Natura 2000-beheerplan wordt vastgesteld voor een tijdvak van ten hoogste zes jaar;
2. de doelen in de voorgenoemde Natura 2000-beheerplannen nog steeds actueel zijn;
3. er diverse ontwikkelingen gaande zijn, waaronder de gebiedsgerichte aanpak stikstof, natuurdoelanalyses, programma Natuur en de Omgevingswet;
4. het verplicht is om de resultaten van de maatregelen die ten gevolge van de beheerplannen uitgevoerd zijn te beoordelen en op basis daarvan de beheerplannen te actualiseren;
5. er meer tijd nodig is om voornoemde processen af te ronden en de uitkomsten daarvan voor te leggen aan de betrokken partijen in de omgeving en te implementeren in de Natura 2000-beheerplannen;

In feite geeft de provincie aan niet aan hun verplichtingen te voldoen omdat er meer tijd nodig is. Deze reden wordt ongegrond geacht. Zes jaar geleden kon de provincie al zien aankomen dat de beheerplannen zouden verlopen.

De reden voor het politieke standpunt de beheerplannen niet tijdig en adequaat te actualiseren komt voort uit het coalitieakkoord van de huidige politieke coalitie waarin is gesteld: "Vanuit de provincie worden geen extra regels bovenop de landelijke regels opgelegd."


Gezien de slechte staat van instandhouding van de Natura 2000-gebieden, in samenhang met de instandhoudingsverplichtingen, is een aanpassing van de beheerplannen verplicht.

Het is onvermijdelijk om aanvullende regels in de beheerplannen op te nemen inzake landbouwgif, veeteelt, wateronttrekking, recreatie en de grondwaterstand.

Wij gaan er van uit dat er sprake is van politieke onwil, zoals bij vele andere besluiten. Het resultaat is dat Natura 2000-gebieden in slechte staat van instandhouding zijn.


De werkwijze van GS zelfs kan worden gezien als in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder in ieder geval met het motiveringsbeginsel. “Er is meer tijd nodig” in een procedure die al jarenlang is te voorzien, is onredelijk want verlenging met zes jaar is veel te lang. De snelheid waarmee er sprake is van teruggang van de staat van instandhouding laat dit niet toe.

De doelen in deze beheerplannen zijn primair gebaseerd op de communautaire lijst van Natura 2000-gebieden en zijn op een dergelijk hoog integratieniveau geformuleerd, dat de bewering dat ze nog steeds actueel zijn, niet kan worden tegengesproken. Maar na zes jaar zijn een aantal middelen om deze doelen te bereiken niet actueel meer, dan wel ontbreken ze, dan wel zijn ze niet doelmatig. Ze zijn nu, na zes jaar beheerplannen niet gehaald.

De ongewijzigde verlenging heeft tot gevolg dat de doelen ook de komende tijd niet zullen worden gehaald. Dit terwijl de achteruitgang van de staat van instandhouding, mede door het niet adequaat zijn van de de beheerplannen en het daarmee samenhangend handhavingsbeleid, voortduurt.

Dit geheel is in strijd met de verplichting die voortvloeit uit het gestelde in artikel 6 lid 2 van de Habitatrichtlijn.


Beroep primair en secundair deel
Primair een exceptieve toetsing voor het buiten werking stellen van een aantal maatregelen in de beheerplannen die in strijd met het gestelde in artikel 6 van de Habitatrichtlijn zijn opgenomen. Deze zullen hieronder, gemotiveerd worden aangegeven.

Wij willen benadrukken dat ons doel is dat wanneer vrijstellingen onverbindend worden verklaard, de reguliere regels voortkomend uit de Wet natuurbescherming en de Habitatrichtlijn gaan gelden.

Secundair het stellen van een termijn waarin de beheerplannen moeten zijn herzien en in overeenstemming moeten zin gebracht met de Habitatrichtlijn en de huidige stand van de wetenschap en de jurisprudentie.


Exceptieve toetsing toelichting
Het besluit tot verlenging van de beheerplannen alsmede de beheerplannen zelf, vallen onder definitie van algemeen verbindende voorschriften.

Uit artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb volgt dat tegen een algemeen verbindend voorschrift geen beroep kan worden ingesteld.

De rechtbank kan een algemeen verbindend voorschrift, in een zaak over een besluit dat op dat voorschrift gebaseerd is, wel indirect toetsen op rechtmatigheid. Dit wordt aangeduid met de term 'exceptieve toetsing'.

De rechtbank kan toetsen aan rechtstreeks werkend Unierecht en aan eenieder verbindende bepalingen van een verdrag (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 29 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1166, en 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452).

Artikel 6 van de Habitatrichtlijn maakt deel uit van het Unierecht, zodat de Afdeling zowel artikel 2.9a van de Wnb als artikel 2.5 van het Bnb aan die bepaling kan toetsen.


Onrechtmatig beleid in de beheerplannen
Wij betogen dat een aantal in de beheerplannen voorkomende vrijstellingen van vergunningplicht Wnb onverbindend zijn, omdat deze in strijd met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn tot stand zijn gekomen.

In het bezwaar tegen de verlenging van de beheerplannen is, onder het kopje 'buiten werking stellen' concreet aangegeven waartegen de bezwaren zich richten.

De bewering van de commissie, overgenomen door GS, dat het bezwaarschrift zich richt op een gebrek aan handhaving en niet op onderdelen, waartegen op grond van artikel 8.1. tweede lid van de Wnb rechtsbescherming open staat, treft geen doel. De aangedragen onderwerpen betreffen alle onderdelen van het beheerplan waarbij projecten worden uitgezonderd van de natuurvergunningplicht.

De twee belangrijkste onderwerpen waarop onze kritiek, vrijstelling van natuurvergunningplicht, zich richt zijn verdroging en bestrijdingsmiddelen.


Verdroging
Verdroging van een Natura 2000-gebied wordt mede veroorzaakt door drainage en waterontrekking ten behoeve van beregening. Drainage plaatsen en water onttrekken zijn projecten, met mogelijk significante effecten in het kader van de Wet natuurbescherming en de Habitatrichtlijn.

In de beheerplannen zijn meerdere mogelijkheden opgenomen om niet aan de natuurvergunningplicht te hoeven voldoen.

Op de eerste plaats wordt bestaand gebruik uitgezonderd. Op zich niet onlogisch, maar dan dienen de juiste definities te worden gebruikt. Vrijstellingen van de natuurvergunningplicht worden gebaseerd op het aanwezig zijn op de datum 31 maart 2010 dan wel 1 november 2015. Hierdoor is bereikt dat projecten die zijn gerealiseerd in de periode tussen 7 december 2004 en de genoemde data ten onrechte als niet vergunningplichtig beschouwd.

Tevens wordt als bestaand gebruik beschouwd het gebruik dat middels bestemmingsplannen was toegestaan vóór de verkeerd gebruikte referentiedata. Hierbij wordt niet de defintie gehanteerd, zoals deze is geformuleerd door het Hof van justitie, namelijk dat het daarbij moet gaan om één verrichting die zich kenmerkt door een gemeenschappelijk doel, continuïteit en volledige overeenstemming, met name wat betreft de plaatsen waar en de voorwaarden waaronder de activiteit wordt uitgevoerd. De facto betekent het een vrijstelling van de vergunningplicht voor deze projecten.

In de beheerplannen zijn vrijstellingmogelijkheden opgenomen zoals overgangszones en vrijstellingzones. De zones zijn gebaseerd op een zogenoemd Groenmanifest en niet op (generieke) passende beoordelingen. Als voorbeeld nemen we de tekst uit het beheerplan Holtingerveld (hoofdstuk 8.1.3). Soortgelijke passages zijn in vele beheerplannen opgenomen.

Hierna zijn teksten uit dit hoofdstuk 8.1.3 van het beheerplan Holtingerveld door ons samengevat, cursief weergegeven en van onze mening voorzien.

1. De provincie is met enkele gesprekpartners overeengekomen het probleem van drainage en beregening gefaseerd met een verbeterpakket aan te pakken.

Het staat de provincie vrij om overleg te voeren en daarbij te komen tot een verbeterpakket. Doordat richting derden naar deze afspraken wordt verwezen, bemerken we dat deze afspraken door de provincie ook bindend worden geacht voor derden die niet aan het overleg hebben deelgenomen. Dit is niet correct. Tot op heden, inclusief het verlengen van het beheerplan, is geen voortgang wargenomen met betrekking tot dit verbeterpakket.

2. In de tussentijd wordt een onderzoekszone ingesteld, waarbinnen het verbeterpakket wordt uitgevoerd.

Correct; men kan een gebied aanwijzen waarin een verbeterpakket wordt uitgevoerd.

3. Deze aanpak heeft het karakter van een passende beoordeling voor het gebied.

Dit vinden wij een vreemde opmerking. Voor ons telt slechts de vraag of er wel of niet een passende beoordeling wordt gemaakt van de aanpak van verdroging (het verbeterpakket) in het Natura 2000-gebied. We hebben geen aanwijzing dat dit is gedaan.

4. Volgend op die ‘passende beoordeling’ worden regels gesteld.

Op zich een correcte opmerking. Nadat een passende beoordeling is gemaakt, kunnen op basis daarvan regels worden gesteld in het beheerplan; maar pas nadat!

5. De regels worden in het beheerplan opgenomen, dus aanpassing van het beheerplan.

Hieruit volgt dat er een aanpassing van het beheerplan dient plaats te vinden alvorens de regels in werking treden.

6. Aanleggen en vervangen van drainage en grondwateronttrekking buiten de overgangszone worden na uitvoering van het verbeterpakket geacht te voldoen aan de eisen van de Wnb en daarmee niet vergunningplichtig te zijn.

Dat voor het aanleggen van drainage en grondwateronttrekkingen buiten een overgangszone te zijner tijd, op basis van een passende beoordeling, een ontheffing van de vergunningplicht kan gaan gelden, is mogelijk. Dit is nu niet aan de orde. Op dit moment kan deze regel geen basis zijn voor een ontheffing van de vergunningplicht. Aan een generieke ontheffing van de vergunningplicht dient een passende beoordeling ten grondslag te liggen.

7. Bij de aanleg van drainage en bij nieuwe grondwateronttrekkingen ten behoeve van beregening binnen de onderzoekszone dient een voortoets te worden uitgevoerd. De voortoets heeft als doel na te gaan of er een verslechterend of significant verstorend effect optreedt in de zin van art. 19d van de Natuurbeschermingswet.

Hier begint het probleem met de wet zich af te tekenen. Het voorschrijven van een voortoets is niet in strijd met de wet. Voortoets is geen wettelijk begrip, maar in de jurisprudentie is daar inmiddels wel inhoud aan gegeven. Duidelijk is dat een een voortoets dezelfde strenge eisen worden gesteld als aan een passende beoordeling.

Weliswaar is ongemotiveerd gesteld dat deze voortoets uitsluitend verplicht is in het onderzoeksgebied dat met de gesprekspartner is overeengekomen, niet daarbuiten, maar ook dat mag.

De zin, letterlijk geciteerd uit het beheerplan: "De voortoets heeft als doel na te gaan of er een verslechterend of significant verstorend effect optreedt in de zin van art. 19d van de Natuurbeschermingswet.", achten wij in strijd met de wet. De voortoets heeft als doel na te gaan of zich effecten kunnen voordoen. Als niet met wetenschappelijk zekerheid wordt aangetoond dat de kans op effecten afwezig is, dient een passende beoordeling opgesteld te worden.

De praktijk is dat gebrekkige voortoetsen concluderen dat zich geen effecten voordoen en deze voortoetsen worden gebruikt als een vrijstelling van de natuurvergunningplicht.

8. Is dat het geval, dan dient de initiatiefnemer de vergunningprocedure te volgen en een passende beoordeling te maken. Laat de voortoets zien dat er geen verslechterend of significant verstorend effect optreedt, dan is de aanleg van drainage of een nieuwe grondwateronttrekking ten behoeve van beregening niet vergunningplichtig.

Deze regels achten wij in strijd met de Wnb. Samengevat is hier sprake van een onwettige vrijstelling van de vergunningplicht.

Als een voortoets, of wat voor toets dan ook, aantoont dat er een verslechterend of significant verstorend effect optreedt, kan de vergunning Wnb niet worden verstrekt.
Voorwaarde voor een vergunningverstrekking is dat door middel van een passende beoordeling is aangetoond dat geen verslechterend of significant verstorend effect optreedt.

Aan een passende beoordeling worden strikte eisen gesteld. Als een voortoets zou aantonen dat geen verslechterend of significant verstorend effect optreedt wordt door de provincie hieraan een vrijstelling van de vergunningplicht verbonden. Dit is in strijd met de wet. Pas als op grond van objectieve omstandigheden met zekerheid kan worden uitgesloten dat ‘projecten afzonderlijk of in combinatie met andere projecten significante gevolgen kunnen hebben’, is er sprake van een ontheffing van de vergunningplicht (uitspraak HvJ, 7 november 2018, C-293/17 en C-294/17, r.o. 120).

De procedure is neergelegd in het voorzorgbeginsel zoals bedoeld in de Habitatrichtlijn. De regeling van de provincie is in strijd met de Wnb en de Habitatrichtlijn, doordat er aan de vrijstelling van vergunningplicht geen passende beoordeling, laat staan een individuele passende beoordeling, ten grondslag ligt.

9. Het aanleggen en vervangen van drainage en grondwateronttrekking voor beregening buiten de onderzoekszones worden geacht geen verslechterend of significant verstorend effect in de zin van art. 19d van de Nb-wet te hebben en zijn daarmee niet vergunningplichtig.

Wederom een niet onderbouwde vrijstelling van de vergunningplicht. Zoals hiervoor reeds is opgemerkt kan van een vrijstelling van de vergunningplicht uitsluitend sprake zijn indien op grond van objectieve omstandigheden met zekerheid kan worden uitgesloten dat projecten afzonderlijk of in combinatie met andere projecten significante gevolgen kunnen hebben (uitspraak HvJ, 7 november 2018, C-293/17 en C-294/17, r.o. 120).

Wij vinden geen enkele aanwijzing dat een passende beoordeling is verricht van enig project buiten de met partijen overeen gekomen onderzoekszone. De regel kan niet zijn gebaseerd op een abstracte beoordeling van de gevolgen.

10. Voor drainages en grondwateronttrekkingen ten behoeve van beregeningsinstallaties aangelegd voor 1 november 2015 en voor de vervanging daarvan geldt binnen de onderzoekszone geen vergunningplicht. Bestaand gebruik is meegenomen in de gebiedsanalyses van de PAS in relatie tot de instandhoudingsdoelstellingen.

Hierin kunnen we kort zijn. De referentiesituatie moet zijn 7 december 2004, de datum van vaststellen van de communautaire lijst. Alle PAS-maatregelen kunnen worden geacht buiten werking te zijn gesteld, ook deze verschuiving van de referentiedatum.

In het beheerplan worden mogelijke negatieve effecten van projecten naast / nabij / buiten het Holtingerveld uitgewerkt in de vorm van een voortoets die uitsluitend gericht is op de waterhuis-houding, en dan nog slechts op de effecten van drainage en beregeningsputten.

Het scheuren van grasland en vervolgens telen van intensieve teelten met een hoog mest- en bestrijdingsmiddelen gebruik en veel bewerkingen waardoor toename van stikstof emissie, wordt niet beoordeeld.

Een passende beoordeling beoordeelt wel alle mogelijk negatieve effecten van een project. Ook hierin schiet de door de provincie bedachte ‘voortoets’ tekort en is onrechtmatig.

Ook vervanging van drainage dient aan een passende beoordeling te worden onderworpen (vergunningplichtig). Er is een reden de drainage te vervangen (waarschijnlijk onvoldoende functioneren), dus er kunnen effecten zijn.


Bestrijdingsmiddelen
In de Richtlijn 2009/128/EG is in artikel 12 de verplichting opgenomen het gebruik van bestrijdingsmiddelen in Natura 2000-gebieden te minimaliseren of te verbieden. In de beheerplannen is aan dit artikel geen enkele uitvoering gegeven.

Dit betekent een vrijstelling van de verplichting voor een natuurvergunning bij projecten in of nabij Natura 2000-gebieden een natuurvergunning aan te vragen.


Inspraakmogelijkheden
Doordat op meerdere manieren wordt geredeneerd dat er sprake is van ee vrijstelling van de natuurvergunningplcht, wordt ook niet voldaan aan de plicht tot inspraakmogelijkheden. Wij zien die verplichte inspraak als een controle op de uitvoering van de voortoets of passende beoordeling.



Met vriendelijke groet,



Henk Baptist, Geert Starre



bijlagen:
- besluit op bezwaar
- statuten
- uittreksel handelsregister
- machtiging